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“我们将尽可能利用民间焚烧设施，同时把设施维护期间产生的垃圾列为特殊例外情况，允许进行直接填埋处理。应该不会有太大问题。” 在 12 月 17 日召开的韩国环境能源部（下称 “环境部”）向总统汇报工作会议上，部长金圣焕就首都圈生活垃圾直接填埋禁令的实施方案，回应总统提问时作出了上述表述。
自明年 1 月 1 日起，首尔、仁川、京畿道三地将全面禁止生活垃圾直接填埋。此前通过直接填埋方式处理的每年约 51 万吨生活垃圾，今后均需通过焚烧方式处置。这意味着所有垃圾都不能直接埋入地下，必须全部进行焚烧处理。
此前，韩国政府和地方政府一直公开将 “委托民间处理” 作为应对即将到来的首都圈直埋禁令的核心方案。由于首都圈公共焚烧设施不足，便计划将垃圾处理工作交由民间设施承担。但问题在于，首都圈的民间焚烧设施同样处于饱和状态。尤其是首尔市，目前民间焚烧厂数量为零，其实早在直埋禁令实施前，就一直在与首都圈周边的民间焚烧厂合作处理垃圾。如此一来，将生活垃圾委托给民间处理，本质上就意味着首都圈产生的垃圾不得不被转运至圈外地区进行焚烧。
“首都圈的垃圾理应由首都圈自行处理。如果因为首都圈再也找不到焚烧垃圾的地方，就又把垃圾运到我们这里，那所有损害最终都要由当地居民来承受。我们就是活生生的见证者。政府说要把民间企业当作替代方案？可对民间企业来说，焚烧的垃圾越多，利润就越高。垃圾量增加后，谁又能保证他们会严格遵守处理容量和焚烧流程呢？”
韩国垃圾处理行业，有很多的隐形富豪，他们从几十年前起就通过政经勾结，拿到了几乎没有限期的垃圾处理权，可以说子子孙孙能传承下去。这些企业都很低调，但是每年都赚的盆满钵满。他们控制了垃圾处理行业，对技改没有兴趣，而法律上也并没有要求他们必须不断采用新技术，只要在现有规定之内，按时按量的把垃圾处理掉就能拿到钱，而且垃圾处理费还逐年上升，赚的越来越多。有很多的外国企业，带着新技术，想到韩国从事城市垃圾处理行业，都被这些隐形富豪通过各种方式方法给挡在了门外。
12 月 22 日，在忠清北道清州市北面，记者见到了 55 岁的俞敏采（音）—— 他曾担任北面秋鹤 1 里的里长。俞敏采拿出手机，展示着 A 焚烧厂浓烟滚滚的照片，语气中满是担忧。
位于北面的 A 焚烧厂（日焚烧处理能力 353 吨），曾在 2017 年因二噁英排放量超过许可标准 5 倍以上，被清州市政府吊销了废弃物处理经营许可证。此后，该厂又因超许可容量焚烧垃圾、擅自扩建焚烧设施等问题，第二次被吊销许可证。在这个人口仅 6000 余人的北面，十年间竟有 60 名居民因癌症去世，这也促使当地在 2019 年启动了韩国首例由居民请愿推动的健康影响评估调查。韩国癌症统计数据显示，2001 年至 2016 年的 15 年间，北面共有 105 名居民患上肺癌，这一发病率比全国平均水平高出 35%。然而，经过漫长的诉讼，这起案件最终在 2023 年以企业胜诉告终，如今这家焚烧厂依旧在正常运营。
“因为不放心，大约五年前，我们通过官民协商，在 A 焚烧厂门口设立了一个民间监督点。居民们轮流值守，监控着每天进出厂区的垃圾运输卡车。但至于工厂到底焚烧了多少吨垃圾、采用何种方式焚烧，我们却一无所知。”
图片说明：市民们参加集会，呼吁重新调查忠清北道清州市北面居民集体患癌与当地焚烧设施之间的关联性。
如果首都圈的生活垃圾无法在圈内完成处理，剩余的垃圾就会全部被转移到圈外地区。而在众多候选地区中，可能性最大的便是早已承担着韩国约 20% 工业废弃物处理任务的忠清北道清州地区。考虑到垃圾运输成本与运输距离成正比，地理位置相对靠近首都圈的清州，大概率会成为垃圾的集中地。
《周刊京乡》于 12 月 24 日查阅了韩国政府采购网站上首都圈各地方政府的民间焚烧厂委托处理招标信息。结果发现，即便是首尔市政府的委托项目，除了首都圈企业外，忠清地区的民间焚烧企业也纷纷参与了投标。首尔市政府相关人士表示：“为避免废弃物处理问题引发地区间矛盾，我们正在密切监控各地方政府的民间委托合同进展情况。目前，各地方政府都在积极物色合作方，范围不仅限于首都圈，还包括忠清地区。” 对此，清州忠北环境联合会发表声明谴责称：“有明确迹象表明，原本在仁川处理的首都圈生活垃圾，将因直埋禁令被转移到忠北的民间焚烧厂或回收企业进行处理。首都圈无力自行解决问题，却将负担转嫁给清州等地的民间焚烧厂，这种做法完全不符合伦理。”
从上世纪 90 年代起，忠北、清州地区就因毗邻首都圈且土地价格低廉，被民间焚烧行业视为 “黄金宝地”。2016 年，曾有一家焚烧厂计划在北面新建厂区，但经过与清州市政府的两轮行政诉讼，该案最终在 2021 年由韩国最高法院作出企业败诉的判决，新建计划就此泡汤。同样是在北面锦岩里的 B 焚烧厂，曾打算在 2018 年将日焚烧处理能力从 99.8 吨提升至 480 吨，最终也因居民的强烈反对而作罢。
按照韩国相关规定，民间焚烧厂若日处理能力在 100 吨以下，无需经过单独的环境影响评估或地方政府的城市规划设施审批等流程，即可直接设立。俞敏采指出：“A 焚烧厂也是在 2019 年才将日处理能力从原本的 99 吨扩建到 353 吨的。对民间企业而言，焚烧垃圾的数量直接等同于利润，因此他们的惯用策略就是先以小规模工厂获批，再逐步扩建产能。如果没有当地居民的强烈反对和媒体的持续关注，如今北面的处境恐怕会糟糕到无法居住的地步。”
70 岁的李奉熙（音）是北面长阳 1 里（里：韩国最小行政单位，相当于中国的村庄）的老年协会会长，他回忆道：“大概五到十年前，正是焚烧厂大肆扩建的时候。当时，我们种的庄稼上、晾在外面的衣服上，都会落下厚厚的黑色灰尘。我曾连续三个多星期剧烈咳嗽，去医院检查却始终查不出病因。” 谈及首都圈垃圾可能进一步涌入的情况，李奉熙忧心忡忡地说：“公共焚烧设施好歹还有政府监管，但对民间设施，我们根本无从知晓他们到底烧了多少垃圾、是否在安全合规运营。我本想回到故乡安度晚年，可一想到焚烧量可能会像从前一样大幅增加，进而危害我们的健康，我就寝食难安。”
垃圾焚烧量的增加绝非简单的环境问题。2019 年，主导开展北面居民首轮健康影响评估的忠北大学医学院预防医学系教授金容大表示：“即便是焚烧垃圾，产生的有害物质种类和数量也会因焚烧的废弃物种类、焚烧量，以及焚烧设施是否实现完全燃烧而产生天壤之别。垃圾处理是关乎全国的公共问题，需要国家层面出台系统性解决方案。若将这一责任完全推给民间资本，最终所有损害都将由部分地区的居民独自承受。”
清州忠北环境联合会事务局长朴钟淳痛斥道：“时至今日，我们地区依旧像是首都圈的‘垃圾殖民地’。在这种级联效应下，首尔的垃圾流向首都圈其他地区，而首都圈的垃圾又涌向忠北，所有负担最终都被转嫁给了当地居民。”
政府之所以放弃直接填埋，转而推行垃圾焚烧政策，直接原因在于可用于填埋的土地已严重不足。
所谓直接填埋，是指不对垃圾进行分拣、焚烧等预处理，而是收集后直接埋入地下的处理方式。早在 1978 年，首尔市就在麻浦区兰芝岛建成了首个大型填埋场，不仅处理首尔本地垃圾，还接纳仁川、富川等周边地区的废弃物。1992 年，兰芝岛填埋场达到容量上限后，政府又在仁川西区和金浦地区兴建了总面积达 1636 平方米的大型填埋场，在约 30 年时间里承担着首都圈的垃圾填埋任务。而如今，这个填埋场也被指出已接近饱和。相比直接填埋，若先对垃圾进行焚烧预处理再填埋，垃圾体积可减少约 85%，从而有效缓解填埋场资源紧张的问题。这正是韩国政府在 2021 年推动修订《废弃物管理法实施细则》、明确直埋禁令的初衷。
根据该修订案，自 2026 年 1 月 1 日起，首都圈的首尔、仁川、京畿道这三个广域市和道，禁止将本地产生的生活垃圾直接填埋，必须经过焚烧处理后，再将焚烧残渣进行填埋。韩国其他地区的生活垃圾直埋禁令，则将于 2030 年 1 月起正式生效。
从长远来看，直埋禁令的推行，旨在改变韩国长期依赖填埋的垃圾处理模式，进而引导垃圾减量、促进资源循环利用、减少温室气体排放，具有显著的环境效益。
图片说明：2022 年 10 月，首尔市麻浦区居民在世界杯公园举行的广域资源回收设施候选地说明会上，向首尔市政府相关人士提出抗议。
然而问题在于，即便政府早已预见到首都圈焚烧设施不足可能引发的混乱，却始终未能出台切实有效的应对方案。
修订案在 2021 年就已通过，距离 2026 年正式实施，政府本有充足的时间进行准备。更何况，在修订案出台之前，韩国人均垃圾排放量就已急剧上升，填埋场资源枯竭的担忧早已存在。数据显示，以 2018 年为基准，韩国剩余填埋容量约为 2.742 亿平方米，到 2023 年已降至 2.18 亿平方米，短短 6 年间减少了 20%。目前，首都圈三个广域地方政府下辖的 32 座公共焚烧厂，几乎已无剩余处理能力。首尔市曾计划在麻浦区新建一座公共焚烧厂，但因遭到居民强烈反对而迟迟未能动工；仁川市的公共焚烧厂扩建计划同样陷入困境。
就在首都圈对焚烧设施建设束手无策之际，焚烧能力不足的压力被完全转嫁给了地方城市。韩国环境部数据显示，2023 年首尔市日均生活垃圾产生量为 3018 吨，其中 583 吨（占比 19%）通过填埋处理，2020 吨（占比 67%）由公共焚烧厂处理，415 吨（占比 14%）委托民间焚烧厂处理。一旦直埋禁令正式生效，首尔市需要立即将民间焚烧厂的处理量提升至约 1000 吨，占比将达到 33%。
一位业内人士透露：“由于首尔没有民间焚烧厂，一直委托仁川、京畿道等周边地区的民间焚烧厂处理垃圾。随着处理需求激增，垃圾正源源不断地流向首都圈以外的地区。”
随着焚烧设施短缺的问题日益凸显，韩国环境部于 12 月 4 日发布了《废弃物管理法实施细则》修订案，其核心内容是允许首都圈在遭遇其他不可避免的 “特殊情况” 时，破例采用直接填埋方式处理垃圾。
韩国公共运输工会下属的首都圈填埋场管理公社工会委员长徐镇旭指出：“原本我们在处理污水污泥等废弃物时，会按照一定比例掺入生活垃圾进行填埋。一旦生活垃圾填埋量大幅减少，整个资源循环体系可能会出现瓶颈。目前，下游承包商已开始大规模裁员，内部运营陷入混乱。我们认同法律旨在减少垃圾总量的初衷，但政府明明早已预见这种局面，却未能制定妥善的应对方案，反而将责任推给民间资本，这显然是不负责任的。”
民间焚烧企业则纷纷强调自身仍有剩余处理能力，并主张 “应将垃圾焚烧问题交由民间解决”。
然而，将垃圾处理委托给民间企业，首先面临的就是成本问题。由于这类委托多为单次合同，处理费用存在较动；而且随着对民间焚烧的依赖度不断提高，长期来看，垃圾处理成本上涨的风险也不容忽视。事实上，目前首都圈填埋场的垃圾处理单价约为每吨 11.68 万韩元，公共焚烧厂的处理单价约为每吨 12 万韩元，而民间焚烧厂的委托处理费用则高达每吨 17 万至 30 万韩元。
此外，与公共焚烧设施相比，民间焚烧厂在设施管理和监督层面存在先天不足。这一点也被北面居民视为最核心的隐患。俞敏采表示：“即便要建焚烧厂，如果是由政府运营的公共设施，至少能让我们相信不会出现设施老化、超量焚烧等问题。可在当前这种‘民间企业违法违规却难以受到有效行政处罚’的情况下，提高对民间焚烧厂的依赖度，无异于将所有风险都转嫁给部分地区的居民。”
针对上述担忧，韩国资源循环公社相关人士回应称：“民间焚烧厂的处理费用与公共设施差距并不算大。而且从公益角度出发，我们已内部出台指导方针，要求企业仅在成本中反映最低限度的物价上涨幅度，克制涨价冲动。在安全运营方面，所有民间焚烧厂也都在接受政府的严格审查。”
值得注意的是，这种委托民间处理的模式，本身就违背了 “垃圾产生地负责处理” 的原则。韩国现行《废弃物管理法》第 3 条第 2 款明确规定：“因排放废弃物造成环境污染的主体，有责任恢复被污染的环境，并承担污染损害的赔偿费用。”
专家们强调，依赖民间焚烧绝非根本解决方案，从长远来看，必须从源头减少垃圾产生量。资源循环经济研究所所长洪秀烈指出：“直埋禁令的最佳实施路径，是通过垃圾减量和回收利用来解决问题，其次才是推动公共焚烧设施建设。政府单纯以‘填埋场不足’为由，将垃圾处理责任推给民间焚烧企业，这种做法不仅违背了环境正义原则，更是所有解决方案中最糟糕的一种。一旦过度依赖民间资本，反而会成为推进公共焚烧设施建设的阻碍。从长远来看，政府需要通过完善垃圾回收预处理设施等基础设施、加强企业监管以提高资源回收率等方式，从根本上减少垃圾产生量。”
